黑龙江省哈尔滨市香坊区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）香行初字第14号
原告陈明旭，男，1990年7月3日出生，汉族，无职业，户籍所在地黑龙江省伊春市，现住址哈尔滨市道里区。
委托代理人牟善志，男，黑龙江朗信银龙律师事务所律师。
被告哈尔滨市公安交通警察支队动力大队，住所地哈尔滨市香坊区和平路81-3号。
负责人杨东明，男，大队长。
委托代理人谢政武，男，该单位事故处理员。
委托代理娄建伟，男，该单位事故处理员。
原告陈明旭要求被告哈尔滨市公安交通警察支队动力大队履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2014年8月14日受理后，依法组成合议庭，于2014年9月11日公开开庭进行了审理。原告陈明旭委托代理人牟善志、被告哈尔滨市公安交通警察支队动力大队的委托代理人谢政武和娄建伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陈明旭诉称，2013年11月7日凌晨3时左右，原告驾驶车牌号黑A4L731小型轿车行驶至征仪南路时，由于操作不当，冲上路崖，撞至路灯杆，造成车辆严重受损、原告受伤的交通事故。交通事故发生后，原告被朋友送至医院急救。当日上午，原告向被告报警，被告派出交通警察对现场进行了查勘，并将涉案车辆扣至被告指定的停车场。其后，在被告主持下，原告与哈尔滨市路灯管理处和解，对交通事故造成的路损给予了赔偿。和解后，被告拒不制作交通事故认定书。2014年3月20日，原告向被告邮寄了投诉函，表明制作交通事故认定书是被告履行道路交通管理的法定职责，不能以任何事实和理由拒绝。原告请求被告履行法定职责，投诉函寄出后至今石沉大海。2014年5月，原告向哈尔滨市公安局警务督查处提出投诉，再次向被告提出要求履行法定职责、制作交通事故认定书的要求。经该处与哈尔滨市公安局交警支队、被告多次的沟通和协调，被告仍然拒绝履行制作交通事故认定书的法定职责。
被告哈尔滨市公安交通警察支队动力大队辩称，一、制作交通事故认定书的行为不属于行政行为，原告无权提起行政诉讼，理由如下：道路交通事故认定是公安机关依其职权范围对事故当事人交通肇事作出的结论，但不是确定事故当事人的具体权利义务，即不是对当事人的人身权、财产权进行直接处理，不属于直接调整当事人人身权、财产权法律关系的具体行政行为。公安机关制作的交通事故认定书只能视为一种证据，它只是公安机关对交通事故作出进一步处理的证据材料，也是当事人提出赔偿请求和法院作出判决时所依据的证据材料的一种。责任认定是一个技术鉴定问题，它与医疗事故鉴定结论性质是一致的，是技术性鉴定结论。因此，责任认定不是具体行政行为，不具有可诉性。为此，最高人民法院和公安部作出的《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第四条规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认为公安机关所作出的认定，伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案的依据”。该法律规定虽未直接对不作出道路交通事故认定是否可以提起行政诉讼作出明确回答，但道理是一样的，事故责任认定因为不属于具体行政行为，因此不能提起行政诉讼。原告的起诉不符合行政诉讼法关于“具体行政行为”的规定，应当驳回其诉讼请求。二、原告与受害方达成和解，已经撤案，因此不需要作出责任认定。原告自称于2013年11月7日凌晨3时发生的交通事故，其报案时间是当日的16时19分，是案发后13个多小时报的案。被告接到报案后，被告派出民警，到现场进行调查取证。第二天，原告提出撤案，并向被告提交书面的撤案说明，说明由于原告驾驶的黑A4L731小车行驶在征仪南路不慎撞到路灯，以后出现问题由本人承担，提出撤案。被告调查现场发现路灯杆被损坏，且该案没有其他受害人，因此告知原告在赔偿路灯杆的损失后可以撤案。2013年11月8日，原告与哈尔滨市路灯管理处达成和解，并将盖有路灯管理处公章的和解书存档备案后，被告认可原告的撤案请求。依据《道路交通事故处理程序规定》第十二条“当事人未在道路交通事故现场报警，事后请求公安机关交通管理部门处理的，公安机关交通管理部门应当按照本规定第十条的规定予以记录，并在三日内作出是否受理的决定。经核查，道路交通事故事实存在的，公安机关交通管理部门应当受理，并告知当事人；经核查无法证明道路交通事故事实存在或者不属于公安机关交通管理部门管辖的，应当书面告知当事人，并说明理由”的规定，由于原告提出撤案，被告对此案并未作出受理的决定，因此无须出具事故认定书。
原告陈明旭在指定举证期限内向法庭提供以下证据：
证据1、原告陈明旭驾驶证、行驶证各1份，证明原告驾驶黑A4L731车辆，于2013年11月7日在动力区征仪南路发生交通事故，原告具备驾驶资格，被告具有交通事故管辖权。特别说明一下，这台车购买于2013年7月23日，到事发时不足四个月；
证据2、照片3张，证明原告驾驶车辆发生交通事故，照片为现场照片，被告未向法庭提供全部的案卷卷宗，从原告提供的照片可以看出有车辆和路灯杆受损的情况；
证据3、投诉书及EMS邮寄单各1份，证明2014年3月，因被告不作为，原告提出投诉，给被告领导发了函件，并且请求被告制作交通事故认定书；
证据4、和解书，证明一是原告驾驶车辆发生交通事故。二是被告已经受理并且为双方进行了调解。三是达成和解书的时间是2013年11月9日，用时间来证明原告11月8日撤案是不可能的，也不是本人的真实意思表示。
经质证，被告对原告提供的证据1真实性没有异议，对证明的问题有异议，认为该证据只能证明被告对事故发生地有管辖权，不能证明事故发生在动力大队辖区内。对证据2真实性及证明的问题均有异议，我们提供的现场照片是完整的，不是原告所说的不完整，与原告所说的不一致。对证据3真实性没有异议，对证明的问题有异议，被告需要调查才能给原告出具相关材料。对证据4真实性没有异议，对证明的问题有异议，第一，和解书不是在被告主持调解制作的，是原告和路灯管理处自行协商解决的，而且和解书是原告送到交警队的。第二，原告始终在强调受理的事，被告接到报警不等于受案，至于是否受理《道路交通事故处理程序规定》第十二条有明确规定，是三日内给明确答复。
被告哈尔滨市公安交通警察支队动力大队在法定举证期限内向本院提供了以下证据：
证据1、哈尔滨市公安局报警记录，证明有人报警及报警时间、地点、车辆及车牌号及车辆的损失情况；
证据2、道路交通事故现场勘查笔录1份4页、道路交通事故现场图2页，证明被告接警后到达现场所勘查的事实；
证据3、原告在2013年11月8日的撤案说明，证明原告不请求公安机关对此事进行处理；
证据4、医疗证明和询问笔录，证明原告事后提供的医疗手册；
证据5、照片，证明民警到现场后勘查的实际现场记录；
证据6、交通事故处理工作规范，证明民警在处理交通事故中的职责和义务的规范性法律文件。
经质证，原告对被告提供的证据1、2不予质证，因为被告没有在法定的答辩期限内提供，不能作为审查依据。对证据3陈明旭的签名没有异议，但对撤案说明的真实性有异议，认为除了原告的本人签名外，其他都是事先打印生成。2013年11月8日不是真实的时间记载。一是该证据不具备合法性。根据被告的答辩，被告已到现场调查取证并拍照，表明原告已经请求被告处理，被告已经受理，被告即应依照法定程序做出责任认定。被告要求原告撤案，或者原告自己撤案，均缺乏法律依据。法律、法规和规章均没有赋予被告要求原告撤案的权利或者接受原告撤案的权利。被告应当向法庭出示受理记录。二是该证据不具备真实性。被告辩称，2013年11月8日原告提出撤案，并于当日与路灯管理处和解。但是，和解书可证明是2013年11月9日进行了和解。因此，2013年11月8日书写撤案说明是不可能的。对证据4有异议，一是该证据与事故原因、责任没有关联性；二是该证据不具备合法性。被告辩称已经于2013年11月8日撤案，却仍然于2014年5月9日调查取证，属于非法办案。三是医生出具的医疗证明是真实的，可以证明原告未能及时报案的原因。该证据不能作为被告不作为的合法依据。对证据5无异议，可证明被告已经受理了原告的请求，开展了普通程序的调查工作，并非是被告辩称的撤案。既然受理了请求，进行了调查，被告即应制作交通事故认定书。对证据6真实性没有异议，但我认为没有公安部长签发，只是一个规范性文件，不能作为被告不作为的合法依据。同时，尽管被告提供了书面的道交事故处理规范，但是在答辩中并没有提及这个工作规范，所以工作规范不能作为本次审判的依据。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：
对原告提供的证据1、3因被告对真实性无异议，本院对其真实性予以确认，但原告提供的证据不能证明其所要证明的问题，对该证据依法不予采信。对证据2、4，认为能够证明被告从接警后到现场进行了初步勘查，对此原告并不否认，被告对原告的报警没有作出是否受理的决定，原告所举证据与本案无关，依法不予采信。
对被告提供的证据1、2和5，原告认为超出举证期限，不予质证，但依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第九条的规定，被告可以补充证据，对被告提供的这几份证据依法予以采信。对证据3，原告对其本人签名无异议，仅对内容有异议，但未提供其它证据佐证，依法予以采信。对证据4，认为与本案无关，不予采信。对证据6，认为原告对真实性无异议，依据予以采信。
本院经审理查明，原告自称于2013年11月7日凌晨3时发生交通事故，当时原告因身体原因被朋友送到医院，不能报警，因原告驾驶的车辆严重受损，原告的朋友将受损车辆拖到4S店，然后到保险公司报案，保险公司说事故车辆必须拖回现场，还要有公安交警部门的责任认定。为此，原告的朋友于2013年11月7日向哈尔滨市公安局110指挥中心报警。被告接到报警后即对现场进行了查勘，被告未联系到原告。第二天，原告出院后就到被告处并提交了撤案说明，内容为“以后出现任何问题，由本人承担与交警动力大队无关”。被告对原告方的报警被告未作出是否受理的决定。2014年3月20日，原告向被告邮寄了投诉函，要求被告履行制作交通事故认定书的法定职责。由于被告没有给原告出具交通事故认定书，原告于2014年6月3日提起行政诉讼，请求被告履行制作交通事故认定书的法定职责。
本院认为，参照《道路交通事故处理程序规定》第十二条的规定：“当事人未在道路交通事故现场报案，事后请求公安机关交通管理部门处理的，公安机关交通管理部门应当按照本规定第十条的规定予以记录，并在三日内作出是否受理的决定，经核查，道路交通事故事实存在的，公安机关交通管理部门应当受理，并告知当事人，经核查无法证明道路交通事故事实存在，或者不属于公安机关交通管理部门管辖的，应当书面告知当事人，并说明理由”，原告方未在道路交通事故现场报案，事后请求被告作出处理，被告接警后，除应立即到现场出警外，还应就该交通事故是否立案书面告知原告。根据双方提交的现有证据，被告对该起交通事故没有正式立案，被告亦没有履行制作交通事故认定书这一法定职责的前提条件。在被告对该起交通事故未予立案的情况下，原告要求被告作出交通事故认定书无事实和法律依据，故被告不存在不履行这一法定职责的情形。原告有权要求被告对该交通事故是否立案作出答复，而不能越过立案的前提直接请求被告作出交通事故认定。因此，原告的诉讼请求应予驳回。综上所述，依据《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条（一）项之规定，判决如下：
驳回原告陈明旭的诉讼请求。
案件受理费50元（原告预交），由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省哈尔滨市中级人民法院。
审 判 长 姚 愔
人民陪审员 于雪莲
人民陪审员 韩佳乐
二〇一四年九月二十八日
书 记 员 张静丽
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