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新《行诉解释》要点解读:复议共同被告案件如何审?

  发布时间:2018-03-02 15:41:53


    今年,行政法界的第一桩大事应属2月7日最高法院发布《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《行诉解释》),该解释总计163条,无论是篇幅还是内容,都开创了行政诉讼司法解释的新篇章,非认真研读不能消化吸收。上海高院行政庭于2月9日正式下发通知,要求全市法院行政庭组织学习新司法解释。上海行政审判条线的小伙伴们或因组织要求,或因职业自觉形成多个互学小组,通过线上线下多种样式,研读新司法解释,探讨相关问题。观点的碰撞有助于思考的深入,我们乐于将我们的思考与大家分享,不求解决争议,但为促进讨论,共同提高。

    复议双被告制度是中国的制度创新,无现成经验可循,自2015年行政诉讼法修订实施后,实践和理论上都有一些不同的认识。葛翔博士对复议双被告案件的司法审查问题多有研究,曾在《东方法学》2016年第5期发表《复议机关作共同被告行政案件的司法审查进路——从诉讼标的理论出发》一文。葛翔博士带着源自实践的问题意识,秉持其一贯的学术兴趣,对《行诉解释》涉及复议双被告案件中当事人确定、举证责任分配、判决方式选择等内容进行了详尽地梳理分析。葛翔博士的梳理删繁就简,突出审判实践需求,照应制度前后变化。相信认真阅读此文的你,定会和我一样,多有获益。(陈振宇按)

    《行诉解释》精读(一)——复议共同被告案件的审理规则

    一、复议决定维持原行政行为的当事人确定

    01、一个原则

    复议决定维持原行政行为处理结果的,复议机关与原行政行为作出机关是共同被告;复议决定改变原行政行为处理结果的,复议机关是被告。

    02、一些特例

    ① 复议驳回决定,对于复议申请条件的程序性驳回,复议决定实质上等同于复议不予受理决定;对于履行法定职责类复议申请所作的实体性驳回,则等同于复议维持决定。

    ② 复议决定中改变原行为主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据,但未改变结果的(以下称为“要件改变”),也视为维持原行为。

    ③ 确认原行为程序违法的,不视为改变原行为。

    ④ 复议决定对原行为既有改变,也有维持的,仍然是双被告。

    03、内容变化

    复议机关作共同被告是2014年《行政诉讼法》修订后的新制度,2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《适用解释》)对此进行了具体化。此次《行诉解释》在《适用解释》基础上又对部分内容进行了细化明确。特例③、④是此次新司法解释的新增内容,特例②虽然在《适用解释》中未具体描述,但仍是原先解释的题中之义,新解释只是更为明确,便于实践中予以把握。而针对特例②和③,在《适用解释》出台后的司法实践中一直存在不同认识。此次新司法解释出台,使得这一问题有了统一的指针。

    二、复议共同被告案件的举证责任分配

    01、一个原则

    复议维持决定与原行政行为具有一体性,复议机关与原行政行为作出机关对原行为的合法性共同承担举证责任。

    02、一些展开

    ① 复议决定对原行政行为处理结果既有改变,又有维持的,复议机关对改变部分结果的实体合法性承担举证责任。

    ② 复议决定中改变原行为认定的主要事实和证据、适用规范的,复议机关对被改变的要件与原行为结果之间的匹配性承担举证责任。

    ③ 复议机关在复议程序中对原行为的补强性证据,可以作为认定原行为与复议决定合法的证据。

    ④ 复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。

    03、内容变化

    与《适用解释》相比,《行诉解释》对双被告案件中被告举证责任的安排作了进一步细化。虽然新解释中将原先“一并审查复议程序的合法性”改为“一并审查复议决定的合法性”,但此并非本质性变化。《适用解释》出台后,最高院在《适用解释》释义中(江必新、梁凤云:《最高人民法院新行政诉讼法司法解释理解与适用》,中国法制出版社2015年版)明确,法院对复议决定并非单纯审查其程序合法性。复议维持决定的实体合法性与原行为合法性高度重合,因此法院对原行为合法性的审查,可以替代对复议决定实体合法性的审查。而《行诉解释》对这一问题的修改,实质是与新解释第22条、第134条内容相互衔接。对复议决定虽然从结果上维持了原行为,但在事实要件和规范要件上进行了重新认定时,复议决定的实体合法性就与原行为合法性部分分离,而有独立审查的必要。这里需要注意的是,当复议机关进行要件改变时,复议决定合法性与原行为合法性审查的逻辑关系。当复议决定对原行为进行要件改变后,应先审查复议决定的合法性,当复议决定的实体合法性能够成立时,原行为的相应要件就被复议决定所覆盖,复议所改变的要件视为对原行为的治愈;如果复议决定所改变的原行为要件不能成立的,那么再退回原行为的初始状态,对原行为合法性进行相应判断。再根据原行为合法与否,选择相应地裁判方式。

    易言之,复议决定与原行为在事实要件和法律要件上的重合度越高,复议决定单独审查的内容就越少,反之则复议机关的举证责任就越多,这就是司法解释文字变化的内涵。另外,此次《行诉解释》仍坚持复议维持决定与原行政行为一体性这一原则,对复议机关在复议程序中依法补强原行政行为的适法性作了明确,与《执行解释》中的规定相比,有了明显的变化,对此不可不察。

    三、复议共同被告案件的判决选择

    01、一个原则

    对复议决定和原行政行为一并作出相应判决。

    02、内容变化

    ① “原行政行为合法,复议程序违法”修改为“复议决定违法”。复议决定违法有两种情形,一种是复议程序违法,法院应当确认复议决定违法,驳回原告其他诉请;另一种中复议决定错误改变了原行为的事实要件和规范要件,此时应当撤销复议决定或者确认违法,再驳回对原行为的诉请。

    ② 复议决定违法加重对原告损害的,复议机关对加重部分承担赔偿责任,这也是《行诉解释》的新规定,《适用解释》仅规定了复议决定程序违法对原告造成损害的,复议机关须承担赔偿责任。

    ③ 原行政行为不符合复议或诉讼受案范围等受理条件的,复议作出维持决定的,法院应一并裁定原告起诉。

文章出处:庭前独角兽公众号    

 
 

 

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